Urbanisme en tension : Montpellier fait la chasse aux recours abusifs

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Avatar Hélène BERTIER Hélène Bertier

le 30 décembre 2019

SOMMAIRE

L’objectif du gouvernement pour lutter contre la crise du logement est affiché : « Construire plus, mieux et moins cher ». Cela passera par la création de nouvelles procédures d'aménagement, l’accélération de la dématérialisation des dossiers, et la simplification des démarches notamment pour la construction de logements sociaux.

Ce sont, en substance, les ambitions majeures de la loi sur l’évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ÉLAN), votée le 16 octobre dernier, et toujours en attente de la décision du Conseil constitutionnel, saisi sur les volets accessibilité et loi littoral.

L’article 24 du projet de loi entend également réformer le contentieux de l’urbanisme, prenant à bras le corps le très sensible sujet des recours abusifs contre les permis de construire. L'occasion de faire un zoom sur l'état de santé du marché immobilier de Montpellier.

À Montpellier, métropole où le marché immobilier est l’un des plus tendus de France, les promoteurs immobiliers déplorent une recrudescence des dépôts de recours gracieux, jugés parfois abusifs, et qui en tous cas ralentissent la production de logements. Ils vont ici jusqu’à dénoncer un dévoiement vénal, qui justifie le déploiement d’une « Task force » destinée à lutter contre ces recours abusifs.

La situation montpelliéraine en surchauffe

Il y aurait depuis quelques années une hausse considérable des recours abusifs contre les projets immobiliers, particulièrement courants en région Occitanie. À la séance publique de l’Assemblée nationale du 1er juin 2018, des députés se sont levés pour accuser ces pratiques. Ils ont évoqué le cas montpelliérain, dénonçant ces avocats qui poussent des particuliers à former des contentieux pour servir leurs intérêts.

« Je pense à un cabinet d’avocats de Montpellier qui s’est fait la spécialité, dès qu’un permis de construire est déposé – notamment à Béziers, mais aussi ailleurs –de venir à la rencontre des riverains pour les persuader de déposer des recours, à charge pour lui, leur assure-t-il, de négocier avec le promoteur de grasses indemnités en échange de la promesse de retirer le recours. »
Emmanuelle Ménard, députée FN de la 6e circonscription de l’Hérault

« Il existe des cabinets d’avocats affairistes qui font profession, chaque fois qu’un permis de construire est délivré, d’aller chercher des riverains, à qui ils promettent de se payer au pourcentage des sommes négociées et qui vont dans les arrière-salles des cafés négocier des compensations de la part des promoteurs, parfois en liquide ou en nature, sous forme de parts d’un appartement.
Certains n’ont pour seule activité que de faire des recours. »
Stéphane Peu, député PC de la 2e circonscription de la Seine-Saint-Denis

Un détective privé, un avocat et un huissier : la « task force » de la Fédération régionale des promoteurs immobiliers

Aux grands maux les grands remèdes. Xavier Bringer, ancien président de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) Occitanie Méditerranée, a décidé de lancer fin 2017 une « task force » pour lutter contre ces recours abusifs. Cette équipe se compose d’un détective privé, d’un avocat et d’un huissier de justice. Son initiateur décrit l’objectif de cette opération inédite en France.

« Tout le monde peut faire un recours, mais nous voulons lutter contre les recours abusifs. Nous nous sommes aperçus que les recours abusifs usaient souvent de stratagèmes non légaux, comme par exemple recourir à une sorte d'homme de paille pour porter le recours, ou encore déguiser un occupant avec un faux bail pour le mettre proche de la résidence à attaquer...
Quand on va devant les tribunaux, il nous manque une analyse fine et un travail de recherche pour démontrer que ces recours s'inscrivent en dehors des règles. Nous avons donc souhaité mobiliser des fonds pour payer des détectives privés, travailler avec un huissier de justice qui sera toujours le même, et un seul avocat.
Avant, chaque promoteur se défendait de son côté. Le but de cette "task force", c'est de faire le lien sur tout le territoire pour démontrer l'existence d'une éventuelle organisation globale qui ferait des recours de manière organisée, presque mafieuse. »
Xavier Bringer, anicen président de la FPI Occitanie Méditerranée

Dès l'annonce de la FPI-OM, des avocats défenseurs des riverains ont répondu en créant une association qui « veillera au respect de la qualité urbaine et de la légalité des autorisations d'urbanisme » . Maxime Martinez, avocat associé du cabinet Martinez-Sillard, estime que « 60 à 80 % des permis ont des vices sérieux, ce qui cause de vrais préjudices aux riverains ». Il semble donc nécessaire qu’ils continuent de faire valoir leurs droits sans crainte, et se voient conforter lorsqu’ils sont dans leur bon intérêt à agir.

Pour autant, côté promoteurs, on espère beaucoup de cette opération, qui doit permettre d’assainir une situation jusqu’ici proche de l’impasse.

« La task force une bonne mesure car elle permet de fluidifier nos opérations. Nous allons continuer ce dispositif et le renforcer avec la volonté de faire auditer un maximum de nos permis en amont. Elle va s'intéresser à tout requérant qui n'a pas intérêt à agir. »
Laurent Villaret, président de la FPI Occitanie Méditerranée

Jérôme Jeanjean, avocat pour la task force, décrit son mode opératoire et insiste sur sa fonction.

« Avec la task force, on est dans une démarche de dialogue. On ne confond pas recours et recours abusif. Il faut discuter avec les personnes qui portent ces recours abusifs pour comprendre leurs motivations, souvent financières. S'il n'y a pas de discussion possible, on a besoin d'une équipe, composée d'avocats, d'huissiers, de détectives parfois, pour appréhender comment une personne peut se fabriquer son intérêt à agir, car ça se fait ! L'autre rôle de la task force, c'est de regarder combien de fois une personne a déposé des recours aux quatre coins de la ville, et on peut être aidés par le service des impôts. Les premiers redressements fiscaux vont arriver pour les requérants qui ont touché de l'argent sur ces protocoles. »
Jérôme Jeanjean, spécialiste en droit de l'urbanisme et droit de l'environnement, membre de la task force et avocat associé au cabinet SVA

La FPI France soutient l’opération de la FPI-OM et « décidera des suites à donner au vu du bilan de l'expérience », assure Alexandra François-Cuxac, sa présidente. Elle précise que les chambres régionales adapteront leur action à leur « écosystème ».

Toutefois, le gouvernement ayant bien acté ce problème, connu de longue date, il est à espérer que le législatif et le juridique viennent prendre le relai de cette solution provisoire trouvée par les promoteurs, en mettant en œuvre des mesures efficaces et pérennes rendant à chacun sa légitimité et ses droits.

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Des espoirs de réforme avec la loi ÉLAN : « Ce texte va dans le bon sens ! »

« La future Loi Élan (dans son article 24) devrait également contribuer à assainir, voire éradiquer, ces pratiques illicites », a indiqué Xavier Bringer. Le nouveau président de la FPI Occitanie Méditerranée, Laurent Villaret, voit lui-aussi l’arrivée en vigueur de ce texte d’un bon œil : « La FPI salue le fait de s'attaquer à ce qui définit qu'un recours est un problème pour le promoteur. Le sujet est que le délai de traitement est trop long et bloque nos opérations. Le mot "abusif" est écrit dans le texte de loi, comme celui de "préjudice".Ce texte va dans le bon sens ! »
Le projet de loi présente trois mesures principales pour lutter contre le recours abusif :

  1. la limitation des délais de jugement, qui passeront de 24 à 10 mois
  2. la cristallisation des moyens (aucune pièce supplémentaire ne pourra être versée au dossier entre 2 et 4 mois après son ouverture)
  3. l’augmentation des amendes encourues et des dommages et intérêts, jugés et dus par le tribunal administratif en cas de recours abusifs avérés

Le texte prévoit ainsi d’accorder une reconnaissance plus solide qu’auparavant aux préjudices causés aux promoteurs, les dotant d’un appareil législatif propre à les défendre face aux excès procéduraux.

« Le principe de l'admission des demandes formées par les pétitionnaires de permis de construire, les promoteurs donc, devant les tribunaux administratifs pour être indemnisés d'un recours abusif, date de 2013. Mais la loi n'était pas suffisante pour protéger les promoteurs de ces recours abusifs (…)
La loi ÉLAN modifie le texte de définition du recours abusif et modifie les conditions de recevabilité du recours démontrant un comportement abusif. L'admission de l'action du promoteur qui sollicite indemnisation est ouverte dès lors qu'on démontre la présence d'un préjudice, le terme "excessif" étant supprimé. »
Eve Tronel-Peyroz, spécialiste en droit immobilier et notamment de la construction, membre de la task force et avocate associée au cabinet SVA

Les risques de dérives du contentieux sont à l’origine du rapport Maugüé

Cette situation n’étant pas circonscrite à la région, le gouvernement a souhaité s’emparer du problème en commandant l’an dernier un rapport à Mme Christine Maugüé, dont l’axe de travail était précisé dans la lettre de mission signée le 9 août 2017 par le ministre de la Cohésion des territoires :
« Les risques de dérives du contentieux de l’urbanisme restent un sujet récurrent au centre des préoccupations des acteurs économiques, aménageurs, constructeurs et porteurs de projets. La régulation des recours abusifs doit donc être renforcée (…) »
Ce rapport a servi à l’élaboration de l’article 24 de la loi ÉLAN, qui concerne spécifiquement la question du contentieux en urbanisme.

«Des témoignages recueillis auprès des constructeurs/acteurs économiques, dans le cadre des travaux du groupe présidé́ par Madame Christine Maugüé, attesteraient d’un nombre non négligeable de recours abusifs, entendus comme non destinés à prendre en compte un préjudice réel mais comme procédant de manœuvres dilatoires visant essentiellement à négocier un désistement contre une transaction financière. Ainsi, la Fédération des promoteurs immobiliers soutient que près de 30 000 logements sont aujourd’hui bloqués pour motif de recours abusifs. »
Étude d’impact de l’article 24 du projet de loi ÉLAN (p. 154)

La nécessité de régulation est donc actée. Reste à déterminer quels peuvent être les moyens efficaces et légitimes de procéder en ce sens.

L’impossible définition du recours abusif

Légiférer en matière de contentieux en urbanisme pose un problème de taille : celui de la définition même du « recours abusif ». « Le problème principal du recours abusif est qu’il n’a pas de définition » , confirme Rozen Noguellou, professeure de droit public à Paris 1 – Panthéon-Sorbonne.

Le recours est un droit, que peut faire valoir celui qu’on nomme le « tiers lésé » , c’est-à-dire celui qui, parce qu’il estime que le projet de construction va nuire à son cadre de vie ou à un impératif écologique. Cette demande en annulation d’une autorisation d’urbanisme est ainsi l’expression pour tout justiciable de son droit au juge.

Comment juger, dans de telles conditions, du caractère abusif du recours ?

Le site officiel de l’administration française définit ainsi le recours :

Un tiers (un voisin le plus souvent) peut contester la validité d'une autorisation d'urbanisme (par exemple, un permis de construire) en exerçant un recours gracieux (à la mairie ayant délivré l’autorisation) ou un recours contentieux (au tribunal administratif).

Il doit démontrer que l'autorisation d'urbanisme affecte directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu’il occupe ou détient. Pour cela, il doit rapporter des pièces justificatives (photographies, rapport, attestation...).
S’il ne rapporte pas la preuve de son préjudice et que son recours cause un préjudice au titulaire de l'autorisation, celui-ci peut demander au tribunal administratif que lui soit versé des dommages-intérêts.
Article « Contestation d'une autorisation d'urbanisme », Vérifié le 09 novembre 2018 - Direction de l'information légale et administrative (Premier ministre)

On peut ainsi estimer qu’ « un recours est considéré comme normal jusqu’à ce qu’il soit qualifié d’abusif par un juge administratif » , d’après Déborah Boussemart, avocate et auteure d’une thèse sur « La sécurisation des permis de construire contre les recours abusifs ».

L’appréciation du caractère abusif du recours revient donc au juge, qui doit évaluer l’intérêt à agir autant que le préjudice subi.
Pour les promoteurs, l’incertitude reste donc grande, mais ils sont conscients de la nécessité d’un tel droit. La solution résiderait, selon eux, dans la réduction des délais de jugement, qui laissent trop de marge aux négociations officieuses destinées à accélérer la conciliation (le plus souvent financière) pour hâter le début des travaux.

« Les promoteurs ne sont pas contre le fait de faire des recours, qui est un droit, mais contre les requérants qui n'ont pas intérêt à agir, qui nous infligent de la violence économique : le recours bloque la production de logement social, de logement abordable et de logement libre, et fait monter les prix... Alors que dans une métropole, les permis de construire sont passés au filtre 40 fois ! À nous d'être encore meilleurs dans la concertation avec le voisinage. Le métier de promoteur s'est beaucoup professionnalisé. Mais les méthodes de certains requérants poussent les promoteurs à négocier... »
Laurent Villaret, président de la FPI Occitanie Méditerranée

« Le juge doit apprécier l'intérêt à agir dans les mois qui suivent. Le fait pour le promoteur de tenter d'éviter à tout prix le recours et d'aller à la négociation avec le requérant trop rapidement, ça se sait ! Et ça crée des champions du recours en vue d'obtenir une indemnisation des promoteurs. »
Eve Tronel-Peyroz, spécialiste en droit immobilier et notamment de la construction, membre de la task force et avocate associée au cabinet SVA

La réforme du contentieux de l’urbanisme : une bataille sans fin

C’est loin d’être la première fois que le gouvernement se penche sur ce problème. Depuis la « loi Bosson » du 9 février 1994 jusqu’à la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, en passant par la « loi Macron » du 6 août 2015, il y a plus de vingt ans que les pouvoirs publics s’essaient à limiter le contentieux relatif aux autorisations individuelles d’urbanisme.

À l’appui des mesures proposées par ces lois, des rapports, synthétisant recherches, groupes de travail et enquête de terrain. Après le rapport Pelletier de février 2005 et le rapport Labetoulle de mai 2013, voici venu le rapport Maugüé. Remis en janvier 2018, il dessine les nouvelles priorités en matière de lutte contre le recours abusif.

Priorité à la réduction des délais de traitement des recours

Sur le site du Ministère de la cohésion des territoires, dans le communiqué de presse faisant suite à la remise du rapport de Christine Maugüé à Jacques Mézard, on apprend que « Le contentieux de l’urbanisme est l’un des plus complexes en France et fait régulièrement l’objet de requêtes en contentieux qui freinent l’acte de bâtir notamment en secteur urbain tendu et renchérissent le coût de la construction.

Le délai moyen de jugement des recours contre les permis de construire est de l’ordre de 24 mois en première instance. La consultation menée par le ministère dans le cadre de la préparation de la Stratégie Logement a fait état du développement de recours abusifs dans le champ de l’urbanisme au détriment de l’émergence des projets de logements. »

Or, en dépit des mesures réglementaires visant à « réduire le délai de traitement des recours qui peuvent retarder la réalisation d’opérations de constructions de logement » (notice précédant le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme) dont certaines devraient (sauf si elles sont prorogées par un nouveau décret) cesser de recevoir effet le 1er décembre 2018 (v. l’article R. 811-1-1 du Code de justice administrative), les délais restent très long pour les constructeurs.

Il ne s’agit pourtant pas d’une anomalie juridique, mais de délais relativement communs.

Des délais « normaux »

Conformément au principe d’égalité de traitement des justiciables, les parties impliquées dans un recours contre une autorisation d’urbanisme sont dans la même situation que tout citoyen adressant un recours quel qu’il soit (contre une sanction disciplinaire, un refus d’inscription dans un établissement public, une mesure individuelle de police administrative…).

Or le rapport Maugüé indique que le délai moyen de jugement en 2017 a été de presque 24 mois devant les tribunaux administratifs, 14 mois devant les cours administrative d’appel et 12 mois en cassation devant le Conseil d’État. Ce qui rétablit donc les délais de jugement des contentieux en urbanisme dans la norme.

Mais non adaptés aux « enjeux économiques »

Comme l’indique la commission des Lois de l’Assemblée nationale, l’idéal serait de parvenir, en matière d’urbanisme comme ailleurs, « à des délais (de jugement) davantage compatibles avec les enjeux économiques que représentent les opérations concernées ».

L’étude d’impact annexée au projet de loi est très claire sur ce point. Le premier paragraphe relatif à l’article 24 n’évoque pas d'emblée les recours abusifs mais les délais de jugement :

« En droit de l’urbanisme, le recours contre une autorisation de construire est bloquant pour une opération de construction. Tant que l’autorisation n’est pas purgée de tout recours, les notaires hésitent à finaliser la vente et les banques à débloquer les financements. Par ailleurs les vendeurs de terrains ne sont souvent pas en capacité́ de patienter jusqu’au jugement et les clients intéressés par ces opérations sont contraints d’abandonner ces projets d’acquisition, le délai de validité́ de leur offre de prêt ou leurs contraintes de déménagement n’étant pas compatibles avec le délai de jugement du recours. Ces recours, et notamment le délai pour les juger, renchérissent le coût des opérations de construction. (…) Émanent de manière récurrente des promoteurs, voire des collectivités territoriales, des demandes visant à la réduction des délais, voire à leur encadrement, demandes de nature essentiellement règlementaire et qui feront donc l’objet d’un décret ad hoc. »
Étude d’impact annexée au projet de loi ÉLAN (p. 148-149).

Le gouvernement se montre investi dans cette lutte

Le gouvernement conçoit comme un objectif d’intérêt général de « réduire l’incertitude juridique pesant sur les projets de construction et (la prévention) des recours abusifs susceptibles de décourager les investissements » (Conseil constitutionnel, décret n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, para. 8).

« Le choc de l’offre dans la construction porté par le Gouvernement souhaite lever tous les freins à la construction de logements, notamment en zones tendues, et la lutte contre les recours abusifs contre les permis de construire constitue un axe essentiel de l’accélération des projets de construction. » peut-on également lire sur le site du Ministère de la cohésion des territoires.

De quoi donner des espoirs en la réforme prochaine, donc.

En VEFA, le recours est un risque intrinsèque

Enfin, le rapport Maugüé montre que la perception du risque par les investisseurs est toujours sensible, actant la nécessité d’un travail sur cet angle.

On pouvait déjà en lire les raisons dans l’exposé des motifs relatif à l’article 29 du projet de « loi Macron » du 10 décembre 2014 : « l’origine (des) difficultés (rencontrées par les promoteurs immobiliers) tient en grande partie au mode de réalisation des opérations, par le biais de la vente en l’état futur d’achèvement - le recours à un financement bancaire et la commercialisation des logements avant leur réalisation - s’accommodent mal d’un risque contentieux, tant les banquiers que les notaires attendant que le permis soit définitif avant de financer la construction et de passer les actes permettant la vente des biens immobiliers à usage d’habitation ».

Il s’agit donc pour les promoteurs de s’assurer en amont d’établir une communication ouverte et saine avec les riverains, afin de limiter les risques de contentieux.

Pour autant, la construction de logements neufs se porte très bien, ici comme ailleurs en France

À Montpellier, fin 2017, en même temps qu’il lançait sa Task force, Xavier Bringer citait les chiffres rassurants de la FPI : sur les trois premiers trimestres, les ventes de logements avaient augmenté de 12 % par rapport à 2016, avec 2 931 logements vendus, et la promesse l'année 2017 avec 3 500 logements vendus, « soit le plus haut niveau jamais atteint », selon l’ancien directeur de la fédération de promoteurs. Autre bonne nouvelle sur le territoire de la métropole montpelliéraine : le retour en force des investisseurs (+ 33 %), « le meilleur résultat de toutes les métropoles françaises » , avait assuré Xavier Bringer.

Par ailleurs, une étude publiée par l'INSEE le 26 juin 2018 indique qu’ « en France entre 2010 et 2015, le parc de logements augmente de 1,1 % par an, soit deux fois plus vite que la population », et que 374 000 logements supplémentaires sont créés chaque année. En attendant de pouvoir juger de l’efficience des nouvelles mesures avancées par le gouvernement, ce chiffre semble donc compenser, au moins en partie, les « 30 000 logements bloqués pour motif de recours abusifs ».

[ En Résumé ]

À Montpellier, les promoteurs immobiliers déplorent une recrudescence des dépôts de recours gracieux, jugés parfois abusifs. Pour lutter contre ce « fléau », la FPI a mis en place une task force, dans l'attente de l'entrée en vigueur de la loi ÉLAN, censée venir enrayer ce problème, notamment en réduisant les délais des jugements. Cette nouvelle loi vient enrichir l’Histoire de la lutte du gouvernement contre les abus en matière de contentieux en urbanisme, longue de vingt ans maintenant, et se trouvant aujourd’hui face aux nouveaux défis d’une métropolisation galopante.

SOURCES
  • Article « Contestation d'une autorisation d'urbanisme », Direction de l'information légale et administrative (Premier ministre) - Service-public.fr, vérifié le 09/11/2018
  • « Le recours contre un permis de construire est devenu un outil pour faire de l’argent ! », par Cécile Chaigneau - La Tribune.fr / Objectif Languedoc-Roussillon, 30/10/2018
  • « La loi ÉLAN et les recours abusifs contre les permis de construire », par Paul Cassia - Blogs.Mediapart.fr, 12/06/2018
  • « Immobilier Montpellier : premiers effets de la Task Force contre les recours abusifs », par Daniel Croci - Hérault juridique&économique, 25/05/2018
  • « Des mesures fortes pour lutter contre les recours abusifs dans l’urbanisme » - Dossier d’actualité, par Brigitte Menguy et David Picot - La Gazette des communes.com, 18/05/2018
  • « Recours abusifs : une équipe de choc traque les cas suspects », par Clotilde de Gastines - La Gazette des communes.com, 18/05/2018
  • « Recours abusifs : comment les promoteurs de l'Hérault ripostent », par Clotilde de Gastines - LeMoniteur.fr, 17/01/2018
  • « Des mesures fortes pour lutter contre les recours abusifs dans l’urbanisme » - Communiqué de presse suivant remise du rapport de propositions de Madame Christine Maugüé, conseillère d’État, à Jacques Mézard, ministre de la Cohésion des territoires - Site du Ministère de la cohésion des territoires, 11/01/2018
  • « Les promoteurs immobiliers créent une task force contre les recours abusifs », par Cécile Chaigneau - La Tribune.fr / Objectif Languedoc-Roussillon, 20/11/2017
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